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Estado de Derecho

GUARDIA NACIONAL: CUERPO POLICIACO O MILITAR

GUARDIA NACIONAL: CUERPO POLICIACO O MILITAR
Por: Códice en colaboración con Fernando Núñez

 

Desde el siglo diecinueve ha sido anhelo nacional contar con policías profesionales y un país seguro. En tiempos de Benito Juárez se hicieron célebres Los Plateados, asolando caminos y saqueando pueblos. Con Porfirio Díaz se hizo de fama El Cuerpo de Defensas Rurales, a cargo de la seguridad en las zonas rurales del país pero que, sin embargo, empleaban métodos inhumanos. Y, después de la Revolución, diversos cuerpos de policía fueron creados con relativo éxito.

En el siglo veintiuno ha habido distintos esfuerzos por consolidar un cuerpo de policía a nivel federal ante la presencia del crimen organizado, el aumento en los delitos de alto impacto, y la inseguridad como una de las principales preocupaciones de la población. En este sentido nace la Policía Federal Preventiva (1999 – 2009), seguida de la Policía Federal (2009 – 2019) y terminando con la reciente Guardia Nacional (GN).

En un contexto de alta violencia y creciente militarización, surge la pregunta si la Guardia Nacional será capaz de consolidarse como un cuerpo policial profesional de carácter civil o, si al contrario, se constituirá en un brazo militar más de las Fuerzas Armadas. Ante el debate público suscitado en este sentido, en Códice nos propusimos analizar el marco legal y la naturaleza administrativa y operativa del nuevo cuerpo policial mexicano, para posteriormente explorar el diseño institucional de algunos de los mejores cuerpos policiales del mundo. Y no es para menos, ya que del futuro de la Guardia Nacional dependerá, en gran medida, nuestra seguridad, la de nuestras familias y la del país en su conjunto.

 

 GUARDIA NACIONAL

CUESTIONES JURÍDICAS

El 26 de marzo de 2019 se expidió el decreto que reformó diversos artículos de la Constitución con el fin de impulsar el proyecto de la Guardia Nacional. Posteriormente, el 27 de mayo de 2019, se publicó la Ley de la Guardia Nacional, en donde se establecieron dieciocho meses para transferir todos los activos de la Policía Federal a la nueva Guardia Nacional. Finalmente, el primero de enero de 2020, entró en existencia dicho cuerpo policial.

Por una parte, se han presentado diversas acciones de inconstitucionalidad contra la reforma constitucional, ya que estableció un artículo quinto transitorio declarando que “el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”. Sin embargo, el artículo 129 constitucional establece que “en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”.

Por otra parte, también se han promovido acciones de inconstitucionalidad contra la Ley de la Guardia Nacional, destacando aquella presentada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), cuyo recurso resalta tres puntos:1

  • Omisiones legislativas: no se incluyeron diversos puntos para el correcto funcionamiento de la GN.
  • Exceso de atribuciones: ciertas facultades de la GN, como geolocalización de dispositivos móviles, resultan violatorias de diversos derechos humanos
  • Regímenes internos de la GN: ciertas disposiciones, como tratar a la tortura como una falta no grave a la disciplina, violan los derechos humanos.

Cabe destacar que recientemente el presidente de la República emitió un decreto por el cual incorporó a la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Sin embargo, se prevé que se presenten nuevas acciones de inconstitucionalidad (entre otros recursos jurídicos), ya que el artículo 21 constitucional claramente señala que “las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil”. Por lo pronto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) no ha emitido resolución alguna en lo que concierne a estos tres puntos mencionados (reforma constitucional, ley de la Guardia Nacional, y decreto de incorporación), existiendo así un limbo jurídico en torno al cuerpo de seguridad más importante del país.

 

CUESTIONES ADMINISTRATIVAS

¿Militares haciendo actividades policiales o policías realizando labores militares? Para poder responder a esta pregunta es necesario conocer la composición administrativa y operacional de la Guardia Nacional. Solo identificando quiénes realizan las funciones de seguridad pública y cómo lo hacen, podemos evidenciar si realmente nos enfrentamos a la militarización de la seguridad pública (fuerzas armadas participando en labores de control interno) y reflexionar sobre si esta es la mejor opción para México.

La diferencia principal entre las fuerzas armadas y las fuerzas civiles es que el primer grupo está entrenado para la defensa mediante el combate, mientras que los policías civiles están instruidos para vigilar, detener y proteger.2 El uso de la fuerza también es distinto, pues las Fuerzas Armadas están instruidas para situaciones de violencia extrema (guerras o combate con narcotraficantes) y, en cambio, los policías deben interactuar con civiles teniendo como último recurso el uso de la fuerza. Por último, sus actividades diarias y las dependencias a las que pertenecen son distintas.

Aunque la GN fue creada para sustituir a la Policía Federal y con un carácter civil, los datos parecen evidenciar que se acercan más a una fuerza militarizada.

Composición y coordinación. En 2021, la GN tenía 113,833 miembros, de los cuales el 79% eran soldados y marinos. La mayoría de ellos están desplegados a lo largo y ancho de la República, principalmente en la región norte del país.3 Actualmente, la GN forma parte de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), pero su comandante es un militar y más de la mitad de sus miembros son comisionados (sus plazas se encuentran en las Fuerzas Armadas, pero trabajan en la GN) –58 mil efectivos en 2020–, recibiendo sus salarios de la SEMAR y SEDENA.4 En total, la GN tiene tres veces más miembros que la extinta Policía Federal y se proyecta que en 2024 cuente con 140 mil elementos desplegados.5

Cabe señalar que la GN no sustituye a las instituciones de seguridad pública locales, sino que está diseñada para colaborar temporalmente con las entidades federativas y municipios en tareas de seguridad. Para ello, cuenta con 266 coordinaciones territoriales y 32 estatales.6

Actividades y operaciones. Las actividades principales de la GN son los patrullajes disuasivos y el aseguramiento de armas, drogas e hidrocarburos, entre otros. No se hace énfasis dentro de sus lineamientos a tareas de policía judicial, como atender delitos del fuero común, los cuales son los que más afectan a la ciudadanía mexicana.7 Sus operaciones de combate son numerosas, pues durante 2021 la GN se involucró en 125 eventos donde usó la fuerza letal con armas de fuego –quitándole la vida a 65 civiles– y puso en marcha operaciones enfocadas en combatir a grupos criminales.8

En cuestión de entrenamiento, además de la formación previa que adquirieron en las Fuerzas Armadas o en la Policía Federal, reciben cursos para realizar labores de disuasión y de investigación. Sin embargo, la GN realiza menos de la mitad de detenciones que la Policía Federal realizaba y, en 2021, solo logró detener a 14 personas derivado de los trabajos de inteligencia, desarticular a 6 bandas delictivas y salvar a 21 víctimas de secuestro.9 En contraste, como resultado de su presencia en las calles, en menos de dos años desde su creación, acumuló 782 quejas por violaciones a derechos humanos.10

Presupuesto. La GN cuenta con un enorme presupuesto. Recibe 2.5 veces más recursos que la desaparecida Policía Federal y éstos aumentan exponencialmente cada año. En 2022 se le asignó 62.8 mil millones de pesos – 70% más que en 2021.11 ¿En qué se gastan sus recursos? En 2021, la mitad se destinó a servicios personales (salarios) y el resto se dividió entre servicios generales (viáticos) y materiales y suministros.12 Destacan dos elementos del gasto de la GN: 1) el apartado para “otras erogaciones especiales”, que no tiene detalles, y 2) la compra de camionetas, gasolina y pistolas, que la GN justifica como equipos necesarios para reforzar sus operaciones.13 A pesar de que su presupuesto es mucho mayor al de otras instituciones de gobierno, la SEDENA contribuye enormemente en gastos necesarios para la GN, pagando sus equipos, vehículos y la construcción de sus cuarteles.14

En suma, queda evidenciado que la GN no son militares haciendo labores policiales ni policías haciendo labores militares. La GN son militares, que tienen entrenamiento militar, que hacen en gran medida tareas militares y que se sostiene presupuestalmente de la SEDENA.

¿Cómo es en otros países? Después de haber revisado las características administrativas y operativas principales de la GN, conviene revisar ejemplos de cuerpos de seguridad similares en el mundo para rescatar aprendizajes de sus experiencias.

 

LO QUE NOS DICE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

España. Cuenta con un cuerpo de seguridad denominado la Guardia Civil, que es de naturaleza militar, pero tiene funciones policiales, y forma parte de las fuerzas de seguridad del Estado. Administrativamente depende del Ministerio de Interior, pero el Ministerio de Defensa determina las misiones de carácter militar. Hace labores de policía judicial (investigar delitos), protección de la naturaleza, vigilancia del tráfico y vela por el cumplimiento de normas de los órganos autónomos y locales. Su misión principal es la protección ciudadana, asegurar el cumplimiento de las leyes y llevar ante la justicia a todos los que las incumplan. Sus efectivos superan los 80 mil, para una población de 47 millones.15

A diferencia de la Policía Nacional, la Guardia Civil opera en entornos rurales y municipios de menos de 50 mil habitantes. La Guardia Civil tiene las funciones propias de atender la seguridad en carreteras y controlar la posesión de armas de fuego; la Policía Nacional tiene entre sus tareas propias el control de la entrada y salida del territorio nacional y el control de la documentación de identidad (ellos expiden los DNI).16

Francia. La Gendarmería Nacional es una fuerza policiaca, de naturaleza militar, subordinada al Ministerio de Defensa para las misiones militares y bajo la tutela del Ministerio de Interior para las misiones de policía. Se conforma tanto de militares como civiles, y tiene 150 mil miembros. Sus funciones principales son de seguridad vial, policía judicial, asistencia y socorro, y misiones militares en el extranjero.17

Como en España, la gendarmería opera en zonas rurales y las zonas urbanas las opera la Policía Nacional, que tiene un tamaño similar y está bajo la jurisdicción del Ministerio de Interior. La Policía Nacional tiene mandos civiles y se encarga de hacer patrullajes, control de identidad y averiguaciones penales.18

Italia. Similar a otros países europeos, en Italia existen dos fuerzas policiales: la Policía de Estado, que depende del Ministerio de interior, y los Carabineros (carabinieri), que dependen del Ministerio de Defensa para tareas exclusivas de policía militar y del Ministerio de Interior para las tareas de orden público. Sus funciones son híbridas, pues pueden actuar como cuerpo militar en misiones de seguridad en el extranjero y como seguridad civil al interior del país. Tienen las funciones de defensa y seguridad internacional (especialmente de las oficinas diplomáticas), control de territorio y socorro en caso de desastres naturales.19

La experiencia internacional nos dice que lo común es que existan dos fuerzas de seguridad: una policía, de carácter civil, y una guardia, híbrida. Aunque cada país enfrenta problemáticas diferentes, esta fórmula ha servido para diversos países, logrando mejores niveles de seguridad que México, por ello cabe reflexionar si los cambios en la GN son lo que realmente nos conviene.

 

CONCLUSION

Si la preocupación de la mayoría de las personas en México es la inseguridad, no podemos tomar a la ligera cambios tan importantes como los que están ocurriendo con la Guardia Nacional. Que la GN se integre a la SEDENA implicaría dejar toda la responsabilidad de seguridad pública en manos de grupos militares. Para saber si esta es la mejor decisión o no, hay que voltear a ver los objetivos últimos de la creación de este cuerpo. Si lo que se está buscando es mejorar la seguridad de la ciudadanía mediante el combate a los delitos que  más le aquejan  (los del fuero común) entonces las acciones tomadas podrían no ser la mejor decisión … la historia de Latinoamérica lo evidencia. Además, debemos reflexionar sobre las implicaciones en derechos humanos que conlleva este cambio. La propuesta va en contra de varios artículos constitucionales y ciertas atribuciones y disposiciones podrían poner en riesgo la integridad de la ciudadanía.

Para que México sea seguro no solo necesitamos fuerzas de combate, también requerimos de grupos que investiguen, prevengan y nos protejan ante delitos. Sin duda, la Policía Federal tenía que mejorar mucho en los últimos puntos mencionados, pero la Guardia Nacional tampoco parece cumplirlos ni administrativamente ni operacionalmente. ¿Militarizar a la GN cambiará esto? ¿Estaremos más seguros? ¿Tú qué opinas?

 


agosto 22, 2022
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